Políticas sociales en América Latina

Los últimos treinta años de las políticas sociales en América Latina 

Las políticas sociales de América Latina, desde 1990 a la fecha, se pueden diferenciar en tres etapas: el período liberal exportador se desarrolla principalmente entre los años 1990 y 2000, el modelo neodesarrollista se enmarca en el período entre años 2000 y 2014, y a partir de 2015 el viraje se da hacia la etapa de restauración conservadora. Estos períodos se separan en función de los sustentos teóricos que tienen detrás, según la concepción desarrollista vigente, el modelo político, económico y social y la concepción del sujeto destinatario de las prestaciones. Con respecto a ésto Filgueiras (2015) plantea que existen tres variables que determinan el modelo de las políticas públicas en un contexto histórico espacial. Ellas son: la variable estructural (factores demográficos, económicos, socioculturales, etc), la variable política (referente a los sistema de partidos, relaciones de fuerza entre las partes, coaliciones, etc) y la variable técnica (referida a la capacidad de gestión, burocracia, grado de institucionalización, etc).

Durante toda la década del 90 se está en presencia de un Estado social refractario, con un modelo liberal exportador propio de la época modernizadora que caracterizó la era del Consenso de Washington. El déficit fiscal asumido en etapas anteriores, fue la excusa perfecta para frenar las políticas que atendían los asuntos sociales.

América Latina toda, abandona la idea de la industrialización para sustitución de las importaciones, para ingresar a una etapa caracterizada por las economías liberales de mínima regulación, y la incorporación del mercado en los asuntos sociales.

Ejemplo de ello son, la creación del MERCOSUR en 1991, y la incorporación de agentes privados a los fondos de ahorro previsional, cómo las AFAP en nuestro país.

A partir de los primeros años del siglo XXI se asiste a una nueva era que se caracteriza por el advenimiento de gobiernos progresistas electos  democráticamente, que llevan adelante una clara expansión de las políticas de protección social, en cuanto a seguridad, salud, educación, etc. teniendo como eje una concepción de ciudadano social. Ejemplo de ello, es la creación de instituciones específicas para la atención de la problemática social y la gestión de políticas públicas. En nuestro país, a través del Ministerio de Desarrollo Social, y a nivel internacional podemos citar la creación del Instituto Social del Mercosur en 2007.

A partir del año 2015 la región empieza un proceso que significa el fin de la era progresista, con la llegada al poder de nuevos gobiernos de tendencia conservadora neoliberal, por ejemplo, Jair Bolsonaro en Brasil, Mauricio Macri en Argentina, Sebastián Piñera en Chile, la destitución de Evo Morales en Bolivia, y más recientemente también Uruguay da un vuelco al ganar las elecciones la coalición de derecha, llevando a Luis Lacalle Pou a la presidencia.

Profundizando sobre lo que representó la década de los 90 para América Latina, Carlos Barba (2004) hace referencia a que se vive un período de deslocalización, es decir, presenta la novedad de la participación de nuevos actores, de porte internacional, en el diseño, evaluación y financiamiento de las políticas sociales: BID, BM y FMI.

Por estos años, el modelo de desarrollo consensuado tiene un alto componente económico, el libre mercado permitiría el crecimiento económico que sería capaz de reducir la pobreza, a partir de la mayor circulación de dinero y la ampliación de las oportunidades de ingreso al mercado laboral.

Este nuevo paradigma tiene una connotación residual, en el que el Estado se limita a garantizar las cuestiones macroeconómicas y las políticas sociales quedan supeditadas a la disponibilidad fiscal y presupuestal, y básicamente enfocadas de manera reducida a la asistencia de los más vulnerables, aquellos sectores de la sociedad que se encuentran en situación de extrema pobreza.

Las políticas sociales de esta época se delinearon en base a las premisas impartidas por los organismos internacionales intervinientes, por ejemplo,

plasmadas en el informe del Banco Mundial de 1990. Las estrategias se centran en apuntar al crecimiento económico como motor omnipotente para la ampliación de la oferta de empleo, sobre todo la mano de obra poco calificada, una asistencia pública limitada a cubrir los riesgos de los más vulnerables a través de programas focalizados, y la descentralización de los servicios sociales.

La desregulación del mercado laboral, las políticas fiscales tendientes al alivio de la carga impositiva de los empresarios, con su consiguiente baja en el gasto público, y la privatización de las empresas públicas, son algunos aspectos recurrentes en la región en este período.

Durante esta década, los esfuerzos por potencial el crecimiento económico, no tuvieron los efectos sociales de derrame estimados, pues la pobreza creció durante todo el período, llegando incluso a existir zonas de hambre y pobreza extrema (relacionadas generalmente al medio agrícola) y con un fuerte componente de desigualdad étnico racial en la distribución de la riqueza. América Latina se encuentra inmersa en un escenario complejo, de pobreza y exclusión, desempleo, precariedad laboral y marcada desigualdad, que hace despertar la crítica y el debate sobre el alcance que deberían tener las políticas sociales y quién debería ser su garante y ejecutor.

Empiezan a asomar concepciones, como las que recoge Carlos Sojo (2002), que ponen a lo social en el centro de la atención, que proyectan el desarrollo más allá de lo meramente económico, que ven al sujeto como portador de derechos y no como objeto pasivo de asistencias, y que ponen de manifiesto la cuestión de que el mercado por sí solo no puede garantizar mínimamente el bienestar social.

A partir del S XXI América Latina entra en una nueva etapa de porte progresista, donde se replantean las obligaciones del Estado Social, se redibujan los lineamientos de las políticas sociales que se transforman y redefinen en cuanto a su alcance, focalización, el universo de beneficiarios, cobertura, calidad, etc. Estamos en un contexto donde se ha producido el agotamiento del modelo neoliberal y a pasar de la crisis financiera los planteamientos teóricos tienden a no hablar ya de Gasto, sino de Inversión pública, como generador de oportunidades que permitan a las personas desarrollarse en amplitud, no ser solamente recipientes últimos de prestaciones en caso de vulnerabilidad, sino de las políticas públicas como un mecanismo de ajuste ante la desventaja y de apoyo para la superación de los ciudadanos, portadores de derechos.

Es en este sentido que se produce un fuerte incremento de la cobertura de la protección social. Según Filgueiras (2015) esta tendencia se puede apreciar en el aumento de transferencias monetarias a adultos mayores y familias con hijos (en Uruguay, se amplió la cobertura de Asignaciones Familiares a los trabajadores informales a partir del año 2007), la diversificación y amplitud de la oferta educativa, el acceso a los servicios básicos de seguridad y salubridad (por ejemplo, servicios de salud para la familia del trabajador), la extensión en la protección social del trabajador, a través de la ampliación de los derechos laborales (por ejemplo, el derecho al subsidio por desempleo del personal doméstico).

Para ampliar sobre esta etapa que se desarrolla en los primeros años del siglo XXI me parece oportuno referir al Marco conceptual de la Dimensión Social del Mercosur, que si bien tiene un carácter acotado a los países participantes, bien pueden sus tópicos extenderse a la generalidad de América Latina. A partir de la inquietud de los países miembros, se fundó en 2007 el Instituto Social del Mercosur (ISM), y en el marco de su labor hace una caracterización de las políticas sociales en los países emergentes que refleja varios aspectos de los antedicho.

Estos aspectos que se presentan en la región con gran impulso tienen que ver con un Estado presente en aspectos esenciales para el progresismo como lo son: la regulación de los mercados laborales y la intervención económica, la búsqueda de la erradicación de las causas estructurales de la pobreza y la desigualdad, la centralidad de los derechos humanos, la articulación institucionalizada de las políticas públicas, la descentralización y la universalización de las prestaciones sociales, entre otros.

Según la publicación Panorama Social de América Latina, “En la región, se produjo entre 2002 y 2014 un importante proceso de reducción de la pobreza y la pobreza extrema, así como de diversos indicadores de la desigualdad social. Este proceso estuvo asociado no solo a un contexto económico más favorable, sino también a un contexto político en que la erradicación de la pobreza y la disminución de la desigualdad social, así como el objetivo de ampliar la inclusión social y de extender la protección social, ganaron un espacio inédito en la agenda pública de muchos países de América Latina” CEPAL (2019).

A partir de 2015, con el advenimiento del modelo de restauración conservadora, presenciamos una nueva etapa en la que la tendencia al descenso de la pobreza y la desigualdad se hace más lento, a la vez que aumentan los indicadores de fenómenos negativos, como la tasa de desempleo y la informalidad. En 2017 el 76,8% de la población está compuesto por grupos pertenecientes a estratos bajos o medios bajos en América Latina. Si bien los umbrales de pobreza se han superado en algunos sectores de la población, existe un alto riesgo de volver a la vulnerabilidad ante situaciones excepcionales o de difícil manejo, como el desempleo, la desestabilización de la moneda, crisis sanitarias, etc. Se agregan al panorama otros eventos que son novedad en los últimos años, y que requieren atención específica, como los factores climáticos graves, y la creciente ola de migraciones.

A modo de conclusión, los últimos 30 años de las políticas sociales en América Latina, han atravesado varias etapas, que se perfilan según las concepciones teóricas que las sustentan, y que promueven los gobiernos del momento, poniéndole una impronta de expansión o retracción, según cual consideren que debe ser el papel del Estado en la intermediación entre las necesidades de los ciudadanos y el rol del gobierno. El período vacila entre la visión del Estado benefactor que garantiza el acceso de toda la población a la cobertura social que disminuye la incertidumbre, o el que persigue un régimen que confía en el mercado como garante del acceso a los sistemas de protección básicos para la población, y que solo se encarga de los elementos desestabilizadores, como la extrema pobreza.

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